深圳小產權房

我國《憲法》第10條規定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這就是說，目前我國存在著城鄉二元土地所有制，即國家所有（城市土地）和集體所有（農村和城市郊區的土地）兩種土地所有制形式。土地市場政府二元身份、產權二元主體的疊加，形成了一個供地主體（政府）和一種交易產權（即國有土地的非完全競爭市場——政府壟斷市場）的特殊制度。其中，政府二元身份一方面是指二元土地權力，即中央政府代表所有權、行使市場管制權；地方政府代理使用權、行使經營權；另一方面是指二元政府職能，即政府既具公共職能也具經營職能。產權二元主體一方面是指國有土地產權的二元主體，即中央政府代表所有權，地方政府享有使用權、經營權；另一方面是指集體土地產權的二元主體，即村民委員會代表所有權，村民享有土地使用權。

另據《土地管理法》第43條、第44條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。2002年5月，國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》出臺，其中第4條、27條規定，“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。在此制度下，國家壟斷了土地一級市場，包括住宅建設在內的各類房地產開發建設用地只能通過“招標、拍賣、掛牌”的方式從政府手中獲取。

正是在我國城鄉二元土地制度下，集體土地所有者與國有土地所有者之間權利不對等，農村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產權——農民集體對土地的占有、使用、收益和處分權是有限的，尤其是缺乏對農村集體土地使用權的最終處分權，從而導致農村集體所有土地無法直接進入土地流轉市場。而地方政府作為土地一級市場壟斷的供給者，通過低價征收農村集體所有土地，再通過“招拍掛”等方式，以高于征收拆遷補償費用幾十倍甚至上百倍的價格轉讓給房地產開發商，從中獲取大量高額壟斷利益，包括土地出讓收入以及各種相關稅費等。以“十一五”時期為例，“十一五”全國土地出讓收入快速增長，2006年7677億元，到2010年迅速增長到29110億元，相對于同期全國、地方財政收入的35.0%、71.7%。

與此同時，房地產開發商也能通過二級開發從房價大幅上漲、土地快速增值中獲取巨大的經濟利益，而作為農村集體土地所有權主體的農村集體及農民個人并不直接參與土地一級開發和房產開發整個產業鏈中的利益分配，土地被征用的農民和農村集體組織只能以征地拆遷安置補償費的方式從中獲取很小的一部分利益。在近年來工業化、城鎮化快速推進過程中，土地快速增值導致農村集體所有土地的法定征收補償費用與市場價值之間的差距不斷拉大。據《新京報》報道，2010年湖南省衡東縣白蓮鎮白蓮村農民的19.3畝地被征用后，開發商獲得收益850萬，政府獲得收益620萬，而農民只獲得47萬，開發商、政府收益分別是農民收益的18倍和13倍。另據調查資料分析，被征用的農村土地收益分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%。小產權房的出現，打破了政府壟斷土地一級市場的格局，在很大程度上也是農民和農村集體組織參與土地資源優化配置、分享工業化和城市化發展進程中土地增值收益的必然結果。